A Carta Constitucional

Depois da revogação da Constituição de 1822, o período de 1823 a 1826 foi de «estabilização das instituições consideradas “liberais”, mesmo com a tentativa de criar uma nova lei fundamental mais moderada e até com a intenção de convocar Cortes à moda antiga, o que nunca aconteceu.» (Luís Reis Torgal)

Houve lugar para tentativas de contrarrevolução miguelista, mesmo com o infante D. Miguel exilado em Viena, desde maio de 1824, na sequência da Abrilada, uma dessas tentativas.  

O príncipe D. Pedro ou D. Pedro I do Brasil, tomou oficialmente conhecimento da morte do pai (D. João VI) e de que tinha sido aclamado legítimo titular da coroa portuguesa, no Rio de Janeiro, no dia 24 de abril de 1826.

Entre uma série de decisões políticas imediatas, D. Pedro decretou uma Carta Constitucional para a monarquia portuguesa e abdicou do trono a favor da sua filha mais velha, D. Maria da Glória (D. Maria II), então com 7 anos, desde que se casasse com o infante D. Miguel (seu tio) e a Carta fosse acolhida e jurada em Portugal.

O novo texto constitucional foi decretado logo em 29 de abril de 1826, sendo, em grande parte, uma cópia da Constituição do Brasil, promulgada por D. Pedro dois anos antes, na sequência da declaração da independência do Brasil.

A Carta de 1826 foi, portanto, ultimada em apenas cinco dias, pelo próprio D. Pedro e pelo seu secretário, Francisco Gomes da Silva. De seguida, mandou convocar as Cortes e proceder à eleição da Câmara dos Deputados e nomeou os membros para a Câmara dos Pares, designando o seu Presidente e o Vice.

A "história" da Carta já aqui foi contada.

A designação de Carta Constitucional e não de Constituição já exprime o destaque que D. Pedro confere ao facto de se tratar de um texto outorgado por sua livre e espontânea vontade – concedido aos seus súbditos – e não um texto elaborado pelas Cortes eleitas, “à margem do rei”.

Com algumas nuances em relação à Constituição, a Carta Constitucional consigna «os pilares fundamentais do constitucionalismo moderno saído das revoluções constitucionais americana (1776 – 87) e francesa (1789 – 91): garantia de direitos individuais, governo representativo (com uma câmara legislativa eleita pelos cidadãos), separação de poderes e submissão do poder à Constituição e à lei.»

A Carta, com 145 artigos, quase cem a menos do que a Constituição (240), organiza-se em 8 Títulos (mais dois do que a Constituição), apresentando-se menos complexa na sua redação.

Os direitos civis e políticos dos cidadãos portugueses, que abriam a Constituição de 1822, são remetidos para o encerramento do texto, dando-se prioridade à definição do Reino de Portugal, “a associação política de todos os Cidadãos Portugueses”, cujo conjunto forma uma “Nação livre e independente” (Artigo 1.º), e aos territórios que compõem o Reino.

É afirmado que «O seu Governo é Monárquico, Hereditário e Representativo.» (Artigo 4.º), acrescentando-se no artigo seguinte o primordial pormenor de que a “Dinastia Reinante da Sereníssima Casa de Bragança” continua “na pessoa da SENHORA PRINCESA DONA MARIA DA GLÓRIA, pela Abdicação e Cessão de Seu Augusto Pai o SENHOR DOM PEDRO I, IMPERADOR DO BRASIL, Legítimo Herdeiro e Sucessor do Senhor Dom João VI.»

O título I termina logo ao 6.º Artigo, com a declaração de que a Religião Apostólica Romana continua a ser a Religião do Reino, o que a Constituição também não deixava de afirmar, explicitando que aos estrangeiros é permitido o exercício doméstico ou particular de seus respetivos cultos. A Carta acrescenta (já no capítulo dos direitos) que ninguém será perseguido por motivos religiosos, desde que respeite a religião oficial.

Os curtíssimos título II e III são sobre os Cidadãos Portugueses e os Poderes e Representação Nacional, antecipando-se logo a existência de quatro poderes: para além dos poderes legislativo, executivo e judicial, acrescenta-se o poder moderador. Soma-se assim um poder que também pertence ao rei, para além de nomear os Pares (como adiante veremos), o que reforça a sua superioridade. O rei junta-se às Cortes como sendo os representantes da Nação (Artigo 12.º).  

Os quatro poderes são sistematizados nos três títulos seguintes. O facto de o rei acumular os poderes executivo e moderador, faz com que estes dois poderes fiquem inscritos num só título (o V), chamado “Do Rei”.

No tocante ao poder legislativo (Título IV), a grande novidade é o facto de as Cortes se repartirem por duas câmaras que funcionam em simultâneo: a dos Deputados, eleita tão-somente por sufrágio indireto e restrito, de tipo censitário, e a dos Pares, com membros vitalícios e hereditários, sem número fixo, de nomeação régia (Artigo 39.º).

As duas Câmaras devem entender-se na elaboração e aprovação das propostas de lei, condição necessária para a sua apresentação ao rei (Artigo 54.º), o qual «dará, ou negará a Sanção em cada Decreto dentro de um mês, depois que Lhe for apresentado.» A possível denegação tem efeito absoluto (Artigo 53.º), mais um exemplo do reforço do poder do monarca. Na Constituição, o rei podia levantar objeções às leis, mas era obrigado a sancioná-las se os deputados considerassem aquelas sem fundamento.

O processo eleitoral para a Câmara dos Deputados está longe de ter todos os pormenores que a Constituição de 1822 comportava, o que se reflete no número dos artigos respetivos: 43 artigos na Constituição e apenas 8 na Carta Constitucional.

O Título V, Do Rei, antecipa o poder moderador ao executivo: «O Poder Moderador é a chave de toda a organização política, e compete privativamente ao Rei, como Chefe Supremo da Nação, para que incessantemente vele sobre a manutenção da independência, equilíbrio e harmonia dos mais Poderes Políticos.» (Artigo 71.º)

O poder moderador permite ao rei, para além da nomeação dos Pares e a denegação de leis propostas, a convocação extraordinária das Cortes, a sua prorrogação ou adiamento e a possibilidade de dissolução da Câmara dos Deputados (“nos casos em que o exigir a salvação do Estado, convocando imediatamente outra que a substitua.”), o que não era permitido pela Constituição. Havia ainda a possibilidade de interferir em casos de justiça, como perdoar e moderar penas impostas ou conceder amnistias em casos extremos. (Artigo 74.º)

Umas das atribuições do Governo é o direito de negociar e assinar tratados de aliança e de comércio sem prévia ratificação das Cortes (Artigo 75.º), ao contrário do estipulava a Constituição.

O fortalecimento do poder real mereceu da parte de Oliveira Martins a qualificação de “absolutismo disfarçado de travesti liberal”; «é pela via do poder absoluto da majestade que nos liberalizávamos.» (José Adelino Maltez)

Para Marcelo Caetano, “a Carta portuguesa era uma das mais monárquicas, senão a mais monárquica, das constituições do seu tempo.”, dada a prevalência do monarca na organização do poder político. As maiores diferenças para a Constituição encontram-se no poder moderador. 

No tocante ao poder judicial (Título VI), a Carta contém um único capítulo, “Dos Juízes e Tribunais de Justiça”, enquanto a Constituição contava um segundo capítulo, referente à administração da justiça, revelador de várias preocupações quanto ao seu exercício e aos possíveis abusos da sua prática.  

Após o Título VII, relativo à administração e economia das províncias, a Carta termina com as “disposições gerais e garantias dos direitos civis e políticos dos cidadãos portugueses”, apenas sete artigos, os quais se centram na possibilidade e condições de revisão do texto constitucional, deixando o último artigo (o 145.º) para explanar os direitos subdivididos em 34 parágrafos.

Merecerão destaque alguns direitos não constantes na Constituição, alguns deles abrindo a porta aos primeiros direitos sociais (instrução e proteção social), com o direito de instrução primária gratuita, garantia de colégios e universidades, de trabalho, de socorros mútuos e de deslocação e emigração.  

Interessante a defesa do direito da propriedade intelectual: «Os Inventores terão a propriedade de suas descobertas, ou das suas produções. A Lei assegurará um Privilégio exclusivo temporário, ou lhes remunerará em ressarcimento da perda que hajam de sofrer pela vulgarização.» (Artigo 145.º, Parágrafo 24.º)

Como sintetizaram Vital Moreira e José Domingues, «Acima de tudo, [a Carta Constitucional] teve o mérito de realizar o projeto de uma monarquia constitucional moderada em Portugal, que nem o vintismo, nem o setembrismo, tinham conseguido levar a bom termo.»

Ou, recuperando as palavras do Conde de Lavradio, “as instituições, posto que não fossem perfeitas, eram, contudo, capazes de fazer a nossa felicidade, reunindo todos os partidos e dando começo a uma ordem de coisas mais regular.”

A Constituição de 1822

A Constituição de 1822 e a Carta Constitucional de 1826 representam uma ruptura com a idealização absolutista do poder real, mas são a materialização de duas conceções distintas da articulação entre o Estado e as classes sociais.

A Constituição de 1822, com 240 artigos, estrutura-se em seis títulos, três deles (contabilizando três quartos dos artigos) referentes aos três poderes em que assenta a democracia liberal: «Estes poderes são legislativo, executivo e judicial. O primeiro reside nas Cortes com dependência da sanção do Rei. O segundo está no Rei e nos Secretários de Estado, que o exercitam debaixo da autoridade do mesmo Rei. O terceiro está nos juízes. Cada um destes poderes é de tal maneira independente que um não poderá arrogar a si as atribuições do outro.» (Artigo 30.º).

É elucidativo que o primeiro título seja o “Dos direitos e deveres individuais dos portugueses”, deixando logo vincados os princípios revolucionários orientadores.

É feito o reconhecimento dos direitos de liberdade, propriedade e segurança, “a trindade básica do constitucionalismo liberal”. Artigo 1.º: «A Constituição Política da Nação Portuguesa tem por objeto manter a liberdade, segurança e propriedade de todos os portugueses.»

A liberdade de expressão, a proibição da tortura, as garantias de âmbito penal e os direitos individuais, merecem destaque; os “direitos da Nação” vêm no título II. A lei é, declaradamente, igual para todos. «Não se devem, portanto, tolerar privilégios do foro nas causas cíveis ou crimes, nem comissões especiais.» (Artigo 9.º). «Todos os portugueses podem ser admitidos aos cargos públicos, sem outra distinção que não seja a dos seus talentos e das suas virtudes.» e «Os ofícios públicos não são propriedade de pessoa alguma. (…)» (Artigos 12.º e 13.º)

Segue-se o segundo título: “Da Nação Portuguesa e seu território, religião, governo e dinastia”. «A Nação Portuguesa é a união de todos os portugueses de ambos os hemisférios (…)»; «Todos os portugueses são cidadãos, e gozam desta qualidade (…)» (Artigos 20 e 21). O conjunto do seu território forma o “Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves”, designação que não abrange os territórios africanos e os asiáticos, mas estes não são esquecidos na extensa listagem enunciada, organizada por zonas geográficas. Acresce, ainda, a nota de que «A Nação não renuncia o direito que tenha a qualquer porção de território não compreendida no presente Artigo.» (Artigo 20.º) No entanto, seriam apenas seis os deputados representativos dos territórios de África e Ásia (no mínimo, um por cada zona em que se organizavam), enquanto que para o Brasil é explícito que deveria haver um deputado por cada trinta mil habitantes livres.

Após os títulos e capítulos relativos ao exercício dos três poderes, resta o título “Do governo administrativo e económico”, cujo último capítulo, com um conjunto de quatro artigos, se refere aos estabelecimentos de instrução pública e de caridade.

No tocante ao sistema político, as Cortes ganham centralidade como expressão da Nação. Se a soberania reside essencialmente na Nação, «A Nação Portuguesa é representada em Cortes, isto é, no ajuntamento dos deputados, que a mesma Nação para esse fim elege com respeito à povoação de todo o território português.» (Artigo 32.º)

São constituídas por uma única câmara de deputados eleitos de forma direta e têm o exclusivo do poder legislativo (o rei tem um poder de veto suspensivo, ultrapassável por nova aprovação parlamentar). Só às Cortes compete a iniciativa direta das leis, embora os Secretários de Estado tenham a faculdade de fazer propostas que, examinadas por uma comissão das Cortes, podem ser convertidas em projetos de lei.

Há uma separação estrita entre o poder legislativo das Cortes e o poder executivo do rei. Este não podia dissolver o parlamento, o qual, por sua vez, não podia demitir o governo. Mas «a autoridade do rei provém da Nação» (Artigo 121.º) e, antes de ser aclamado, o rei «prestará perante as Cortes nas mãos do Presidente delas o seguinte juramento: Juro manter a religião católica. apostólica romana; ser fiel á Nação Portuguesa; observar e fazer observar a Constituição política decretada pelas Cortes extraordinárias e constituintes de 1821 e as leis da mesma Nação; e prover ao bem geral dela, quanto em mim couber.» (Artigo 126.º). Juramento semelhante devia fazer o príncipe herdeiro ao completar 14 anos (Artigo 135.º).

Ao rei nem é permitido assistir às Cortes, exceto na sua abertura e conclusão. (Artigo 91.º), embora as sessões sejam públicas (Artigo 90.º).

As Cortes é que, depois de reconhecerem o príncipe real como sucessor da Coroa, aprovam o plano da sua educação e nomeiam tutor ao rei menor; elegem a regência ou o regente, marcam o limite da sua autoridade e resolvem as dúvidas que ocorram sobre a sucessão da Coroa. (Artigo 103.º)

No capítulo “Dos Deputados de Cortes” é dada grande atenção ao que constitui o processo eleitoral. Ao passarem a ser eleitas em sufrágio direto, por voto secreto, em círculos eleitorais próprios, reforçam a sua legitimidade eleitoral. «Pela primeira vez, foram instituídas eleições diretas, com a imposição de uma maioria absoluta dos votos para se ser eleito deputado, se necessário em segunda volta eleitoral.» (Vital Moreira e José Domingues).

A legislatura dividia-se em duas sessões anuais, as quais funcionavam apenas três meses por ano, de forma consecutiva, podendo esse período ser prorrogável por um mês (Artigo 83.º). Havia, no entanto, uma “Deputação Permanente das Cortes” que funcionava no longo intervalo das duas sessões, com poderes para convocar extraordinariamente as Cortes em situações que requeriam urgência (Artigo 117.º).

Merece menção o papel das Cortes no que se refere às finanças públicas. Era a elas que competia a aprovação anual dos impostos diretos, assim como a do orçamento e das contas públicas. A Constituição instituiu a igualdade tributária dos cidadãos no que respeita aos impostos diretos, “sem isenção de nenhuma pessoa ou corporação”, ao contrário do que sempre sucedera, pondo fim aos privilégios fiscais da nobreza e do clero (Artigos 224.º e 225.º). O imposto direto sobre o rendimento pessoal era proporcional, sendo a cobrança descentralizada: «As Cortes repartirão a contribuição direta pelos distritos das juntas de administração, conforme os rendimentos de cada um. O administrador em junta repartirá pelos concelhos do seu distrito a quota que lhe houver tocado; e a câmara repartirá a que coube ao concelho por todos os moradores, na proporção dos rendimentos que eles e as pessoas que residirem fora ali tiverem.» (Artigo 228.º)

A afirmação de que “a Nação Portuguesa é a união de todos os portugueses de ambos os hemisférios (…)» reflete a importância que é dada à integração dos territórios não europeus, um testemunho que Miriam Halpern Pereira classifica como “um persistente projeto colonialista”.

A “deputação permanente das Cortes”, que teria de residir na capital, era formada por três deputados das províncias da Europa, três do ultramar e um sétimo, sorteado entre um da Europa e um do ultramar.

O Conselho de Estado, composto por treze cidadãos “escolhidos de entre as pessoas mais distintas por seus conhecimentos e virtudes”, contava com seis elementos das províncias da Europa, seis do ultramar e um último a “decidir à sorte”.

Por “províncias da Europa” entenda-se “o reino de Portugal, que se compõe das províncias do Minho, Trás-os-Montes, Beira, Estremadura, Alentejo e reino do Algarve, e das ilhas adjacentes, Madeira, Porto Santo, e Açores”. Ultramar seria todo o resto do Império. (Artigo 20.º)

A Constituição foi aprovada a 23 de setembro de 1822.

«Com a aprovação da Constituição, Portugal alinhava, ainda que com décadas de atraso, na revolução constitucionalista iniciada na Independência dos Estados Unidos (1776) e na Revolução Francesa (1789), visando estabelecer os traços essenciais do constitucionalismo moderno: soberania constituinte da nação ou do povo expressa numa constituição escrita; subordinação do poder político à Constituição e à lei; “governo representativo”, consubstanciado num parlamento diretamente eleito; separação de poderes, cabendo o poder legislativo ao parlamento; reconhecimento e proteção dos direitos individuais (liberdade, propriedade, etc.)» (Vital Moreira e José Domingues)

Quando a Constituição foi aprovada o Brasil declarara a sua independência duas semanas antes (o que não seria do conhecimento dos constituintes).

Se contarmos o tempo que mediou entre a aprovação das Bases da Constituição, que serviram como estrutura e guião para o texto (9 de março de 1821) e a aprovação oficial do texto final (23 de Setembro de 1822), vemos que passaram mais de dezoito meses, que foram de debate e redação detalhada do primeiro documento constitucional português.

O período de vigência da Constituição foi de oito meses. O golpe contrarrevolucionário da Vilafrancada fez com que D. João VI suspendesse as Cortes e revogasse a Constituição de 1822, em junho de 1823. No dia 3 de junho de 1823, em Vila Franca de Xira, o monarca prometeu outorgar uma Carta Constitucional ao país. A promessa só seria cumprida pelo seu filho mais velho, D. Pedro IV.

«A Constituição de 1822, que nenhuma figura real podia aceitar senão em situação desesperada tornou-se, para grande parte da burguesia, numa recordação de uma época distante, utópica e irrealista.» (Miriam Halpern Pereira)